布局调整:教育规划的现实考题

近20年来,县域学校空间布局调整,一直是一个无法回避的现实问题,也几乎是每个五年规划都会碰到的考题。“十四五”时期,新型城镇化迈向高质量发展阶段,老考题面临新变化和新挑战。

新一轮县域教育空间布局,将更加受制于城乡结构要素。就全国而言,历史上最大规模的县域学校空间布局调整在“十一五”与“十二五”期间已经完成了,但随着城乡人口结构的变化,县域农村中小学面临着新一轮的适度调整。一个县域的学校布局,未来几年将会更加受制于县域城乡人口的结构。当大部分的人口流向县城或者城区时,学校布局将会相应地变化。各地村小与农村初中在“十四五”期间继续面临生源压力。而在一些经济发达的南方县域,如浙江嘉善县、福建德化县等,县城学校生源已超全部生源的60%—70%,农村与乡镇的学校数量在减少,出现了县城相对集中办学的趋势。城乡结构要素引发的生源变动是“十四五”时期县域教育空间布局调整极为重要的因素。

对一个县域而言,教育空间布局调整的突破点在于确定标准。此前,《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》明确提出:准确把握布局要求,科学制定布局规划,妥善处理撤并问题,但该文件只提供了政策空间,对县域而言并没有一个标准答案。教育空间布局既要避免学生过于集中,又要避免出现新的“空心校”;既要方便学生就近入学,又要保证必要的办学效益。根据国家教育行政学院课题组对全国200多个县域的调查,至少有两点要注意:一是在县域层面,除非是交通不便的山区与塬坝等区域,一旦出现大量的50人以下的小型学校,无论从教育质量还是从规模效益角度来看,都需要适时进行布局的规划调整,这是为当地孩子接受高质量教育而作出的必要的现实选择。二是城乡学校的空间布局原则要注意有别,具体如下:

“十四五”时期,城区学校空间布局调整需从以户籍人口为依据,转变为以常住人口为依据。理论上,城区学校主要根据人口的变动,根据学龄儿童的数量布局学校。在现实中,城区的学校空间布局需要更多地考虑人口或土地因素。一般各地将千人指标作为重要标准,多会按照城镇小学、初中学校千人学位数分别以不低于80座、40座的标准配备与建设学校。此外,还需要统筹考虑城镇化发展趋势与人口出生率,科学预测学龄人口变迁趋势,测算本区每千人入学人数,并以此作为教育设施建设的依据,并为未来发展预留空间。

值得注意的是,“十四五”时期城区学校的服务对象与人群已发生了变化,以往仅测算千人指标率的规划思路应有所调整。城区学校布局原则需要从过去以户籍人口为依据,全面转变为以常住人口变化趋势为依据,使得学校空间布局与城市人口分布相适应。

“十四五”时期,农村学校空间布局调整需综合考察地形、人口、交通与学校声誉等复杂因素。首先,农村学校的空间布局受到地形与人口的影响。根据国家教育行政学院课题组的调查,平原、丘陵、山区和草原地区的小学和初中,因人口密度不同,平均一所学校所辐射的地理范围与人口数出现了很大差异。

在平原地带,一所学校辐射周边大约8727人,辐射的区域面积为50.49平方公里,上学半径达4公里。而在丘陵、山区和草原地区,一所学校辐射的人口数出现了下降趋势,而辐射的面积和上学的半径出现了大幅增长。调研发现,在人口稠密的平原县域,当学校规模缩减到一个临界点时,如只有三五十人的教学点,一般面临着师生比严重超编与学科结构性缺编并存的局面。据此,课题组认为,人口密度较大而村庄密布,且全域为平原的县域,“十四五”可结合生源的变迁,适当调整农村学校布局,并通过发展教育公交、学校午餐制度、初中阶段寄宿制等办法,方便学生就近入学,提升办学的质量与效益。对于一些过于小型的平原县域农村学校,则可按照“科学评估、应留必留、先建后撤、积极稳妥”的原则,适当降低教学点的学段分布,这有利于开齐开足国家课程,提升教育质量。

其次,农村学校布局还同时受制于交通方式与工具,而交通则受制于地形、河流、道路等,其空间布局的影响因素更加复杂。在平原地区,随着乡村公路、乡村公交与汽车下乡等逐步完善,上学的时间在缩短。在交通不便的地区,教学点分布应更适应当地的地形特点,以及低龄儿童的身体条件。

农村学校布局也受到学校的声誉、城镇化等多重因素影响。在农村地区,一旦学校声誉不佳或质量滑坡,生源将会出现流失。一所学校的声誉积累可能需要十数年的努力,而一所学校的声誉“破产”,只需要一两件突发的负面事件,所谓其亡亦忽。一旦农村学校走向了质量滑坡,在城镇化的背景下再度复兴几乎成为了小概率事件。即便从教育本身的逻辑而言,一个人数严重不足的学校,往往也是一个文化生活单调而贫乏的学校,一个缺乏丰富教育体验的学校。人气不足与生源的单一性,往往影响儿童的教育体验,需要在政策层面予以适当干预。

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